智库专家说丨构建“安全韧性城市”：概念、理论与实施路径
作者：黄弘 范维澄 来源：北京行政学院学报,2024(02):1-9
摘要：韧性城市的理念在国内外受到广泛的关注，并处于不断发展深化的过程中。在梳理安全学科中韧性和韧性城市的代表性理论观点、指标体系和实践案例的基础上，提出构建安全韧性城市的概念与理论分析模型，并在参考已有典型案例基础上提出具体的实施路径，以便为构建安全韧性城市提供理论基础与实践指导。
关键词：韧性；安全韧性城市；城市安全；城市生命线；城市强韧工程
改革开放以来，我国正经历着世界最大规模的城市化进程，1978—2022 年，城镇常住人口从1.7 亿人增加到9.2 亿人，城镇化率从17.9% 提升到65.22%[1] 。随着城市化的推进，人口、建筑、生产、财富高度集中，城市运行系统日趋复杂，安全风险不断增大，城市灾害事故多发，如北京“7·21 ”特大暴雨、湖北十堰“6·13 ”燃气爆炸、郑州“7·20 ”特大暴雨等事件，给我国城市人民的生命财产造成巨大破坏，带来严重损失。
近年来，韧性城市的理念在国内外受到了越来越多的关注，联合国国际减灾战略署开展了“让城市更具韧性”行动[2]，洛克菲勒基金会发起“全球100 韧性城市”计划[3]，美国纽约、日本东京、英国伦敦、法国巴黎、荷兰鹿特丹、新加坡等城市也纷纷开展韧性城市建设。2020 年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推进以人为核心的新型城镇化……建设海绵城市、韧性城市”，这也是我国国家层面的文件中首次提到韧性城市。国家对北京、上海城市总体规划和雄安新区规划纲要的批复中也都提到了提高城市韧性。
韧性城市是新时代下城市发展的新范式，而在城市各类灾害事故多发的背景下，构建安全韧性城市是保障城市安全发展的重要抓手。针对我国城市安全韧性提升的重大需求，亟需构建“安全韧性城市 ”的概念与理论体系，以指导城市危机管理的实践，提高我国城市面对突发事件的承受、适应和快速恢复能力，这对于落实总体国家安全观 、促进我国城市安全发展具有重要意义。
一、构建“安全韧性城市”的理论模型
自韧性和韧性城市概念提出以来，其在研究对象、研究目的、研究情景等方面显现出广泛的适用性，学界对安全学科中的韧性和韧性城市理论的理解也在不断发展和深化。
（一）韧性和韧性城市概念的提出
韧性（resilience）的词源是拉丁语词汇“resi⁃lio”，原意是“回弹至初始状态”，后来法语和英语等引入了这个词汇。最初，韧性是物理学和机械学领域的概念，用来指物体或材料在外力作用下发生形变后恢复的能力。1973年，加拿大学者霍林（Holling）在生态学范畴中引入了韧性的概念，用以描述生态系统复原稳态的能力[4] 。此后，在工程学领域和社会学领域的研究中，韧性的概念被不断推广。
随着韧性概念应用范围的推广和人们对系统认识角度的变化，韧性概念的内涵也在应用中得到了发展。目前，在工程学领域，对韧性认识的主要观点有工程韧性、生态韧性、演进韧性三种，每一次概念的修正都体现了人们对韧性这一概念的新的思索。工程韧性是三种观点中最早被提出的，它与传统的物理学、机械学上的概念更加相似，指的是系统在受到干扰后恢复至平衡状态或稳定状态的能力[4] 。1996 年，霍林（Holling）对韧性的定义提出了改动，认为韧性 更应该强调系统在结构改变之前能吸收干扰的量级，并且强调了系统多稳态的存在[5]，由于这 种韧性描述源于生态学领域的研究，因此被称作生态韧性。随着对系统认识的进一步加深，沃克（Walker）和霍林（Holling）等提出了适应性循环理论，进而产生了演进韧性的概念[6]，在这种理论下，系统不存在稳定状态，韧性更强调系统在不断变化的环境中的适应、转换能力。
韧性的概念于 20 世纪 80—90 年代在灾后恢复的相关研究中被安全学科引入，强调社会吸收灾害影响并从中恢复的能力[7]。作为国际话题，韧性由地方政府环境行动理事会和联合国国际减灾战略署在2002年世界可持续发展峰会背景文件中提出，倡议通过发展防灾、备灾文化，增强人类社会对自然灾害的韧性并减少发展带来的脆弱性[8] 。2005 年第二届世界减灾大会通过的《兵库行动框架》将韧性纳入联合国决议性文件，呼吁通过增强减灾能力和灾害管理能力增强国家及地区的韧性[9] 。此后，安全韧性的概念引起了越来越多的关注，对其的理解也由自然灾害拓宽至自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各方面，涉及主体由政府部门涵盖至各类物理设施和各类社会主体，管理环节从预防、恢复延伸至全应急管理流程。
随着韧性概念被引入到城市治理当中，米罗（Meerow）等总结了韧性城市的一般性概念，即城市系统以及其所属的所有社会生态和社会技术网络在时间和空间尺度下，应对扰动时具有的保持或者快速恢复到理想功能的能力[10]，以此来适应变化并迅速改善限制当前或者未来适应潜能的系统。
（二）安全韧性的代表性理论和观点
一些研究机构和学者根据自身视野提出了相应的安全韧性的定义，本文选取了部分有代表性的研究。 联合国国际减灾战略署（UNIS⁃DR）将“城市安全韧性”定义为暴露于灾害下的系统、社区或社会为了达到并维持一个可接受 的运行水平而进行抵抗或发生改变的能力[11]。
国际标准化组织安全与韧性委员会将城市安全韧性定义为城市系统及其居民在变化的环 境中预测、准备、应对、吸收冲击，在压力和挑战面前积极适应和转变，同时促进包容性和可持续发展的能力[12]；世界银行将安全韧性定义为社会系统应对灾害、接受援助、恢复重建的能力[13]。
维尔德夫斯基（Wildavsky）认为安全韧性是应对未期的风险，在变形之前回弹的能力[14] 。米莱蒂（Mileti）将安全韧性定义为一个地区在无巨大外界帮助下，经历极端自然事件而不经历毁灭性的损失 、不损害生产力和生活质量的能力[15] 。佩林（Pelling）认为安全韧性是处理和适应危险压力的能力[16]。戈斯查尔克（Godschalk）认为安全韧性是由物理系统和人类社区组成的可持续网络管理极端事件、能够在极端压力下生存并运转的能力[17] 。沃克（Walker）定义安全韧性是系统在经历改变时吸收扰动并重组以保持原有功能、结构、身份和反馈的能力[18] 。卡特（Cutter）将安全韧性定义为一个社会系统对灾害响应和恢复的能力，包括系统吸收影响、应对极端事件的内在条件和重组、改变、学习以应对威胁的能力[19] 。埃亨（Ahern）认为安全韧性是系统从变化和干扰中恢复和重组而不进入安全失效状态的能力[20]兰卡奥（Romero- Lankao）定义安全韧性是城市人员和系统承受各种各样的灾害和压力的能力[21]。范维澄将安全韧性定义为城市在逆变环境中承受、适应和迅速恢复的能力[22] 。米罗（Meerow）定义城市安全韧性是城市系统维持期望功能或迅速恢复的能力，以及适应变化的快速转型能力[23] 。周利敏认为安全韧性城市是指城市即使经历灾害冲击也能快速重组和恢复生活与生产[24] 。方东平定义城市安全韧性是城市系统及其各类子系统在受到扰动时维持或迅速恢复其功能，并通过适应来更好地应对未来不确定性的能力[25] 。马尔凯塞（Marchese）定义安全韧性是系统准备应对威胁、吸收影响、在持续的压力或破坏性事件之 后恢复和适应的能力[26]。
可以看出，学界在早期对于安全韧性概念的观点侧重于表述系统在风险和扰动中维持稳定和恢复原状，主要是工程韧性观点的体现。随着时间的推移，系统也在未知变化环境中逐步适应，转型逐步被越来越多地讨论。这反映出学界对安全韧性的理解从工程韧性观点向生态韧性和演进韧性观点转变的总体趋势。
（三）韧性城市指标体系
随着韧性城市理念的推广和应用，国内外相关组织制定了一些韧性城市相关标准和框架。2014年，国际标准化组织制定了国际标准“全球城市指标”（ISO 37120: Global City Indica⁃tors），为城市服务及生活质量提供标准化的指标方法，共选取100 项指标，涉及17 个方面，适用于各种规模的城市。《ISO37123 社区的可持续发展——韧性城市的指标》（ISO37123:2019,Sustainable cities and communities- Indicators for resilient cities）是城市可持续发展技术委员会（ISO/TC 268）编制的标准，确定和建立了关于城市韧性的一系列指标的定义和方法，共提出了14 个类别的 53 个指标。2015 年，国际安全标准化组织 TC292 技术委员会将名称由“安全”（Se⁃curity）拓展为“安全与韧性”（Security and Resil⁃ ience），在《城市韧性与原则》标准工作报告（ISO TR 22370 Framework and principles for urban re⁃silience）中，对城市系统组成要素进行了划分，包含了基础设施、建筑环境、经济、环境、公共服务、社会、移动性等。联合国城市灾害韧性计分体系（UNISDR Disaster Resilience Scorecard for Cities）将提升城市韧性的 10 项要素作为一级指标，并构建包含 33 项二级指标、85 项三级指标的指标体系[27]，但是各项指标的权重不具有普遍性，因此不便在不同城市间进行比较。洛克勒基金会（Rockefeller Foundation）在2013 年建立了“100 韧性城市”（100 Resilient Cities）的项目，致力于协助世界各地的城市增强韧性，以应对 21 世纪愈来愈严重的自然、社会和经济挑战。2015 年，该基金会提出了洛克菲勒基金会城韧性指标（Rockefeller Foundation City Resilience Index，CRI）[3]，该指标以2014 年出版的 City Re⁃silience Framework（CRF）为基础，提出了一份易理解、具有实证基础的城市韧性定义。CRI 包含 4 项一级指标（健康与福利、经济与社会、基础设施与环境、领导和策略）、12 项二级指标、58 项三级指标及 156 个具体问题的指标体系。
（四）国内外韧性城市实践
在韧性城市实践方面，国内外也有不少经验和案例。在国际行动层面，联合国减灾署发起的“让城市更具韧性：我的城市准备就绪 ”行动目前已涉及 4000 余城市[2] 。洛克菲勒基金会的“100 韧性城市世纪挑战”挑选 100 座城市作为试点[3]，帮助城市进行韧性规划与建设。目前，我国有 4 座城市入选，分别是湖北黄石、四川德阳、浙江海盐、浙江义乌[28]。
在国家层面，日本提出了构筑“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标，将“强韧化国土”概念确定为“国土、社会经济及日常生活在应对灾害或事故时不会受到致命的破坏而瘫痪，并且能够快速恢复”，并将其分解为4 个基本目标：最大限度地保护人的生命；保障国家及社会重要功能不受致命损害并能继续运作；保证国民财产与公共设施受灾最小化；迅速恢复的能力。基于以上理念，国土强韧化规划从宏观、长远的视角，根据灾害类型和地域的情况，确立防灾对策，整合“ 自助、共助 、公助 ”各类救助资源的关系，优化防灾资源，除了灾时防灾减灾的效果要能充分发挥，在平时情况下也应重视“维持性对策 ”的制定，保证其增进居民福利、协调与自然环境的关系、维持景观等功能，合理利用全社会资本，推进策略的有效实施。美国在 2010 年《国家安全战略》、2014 年《国土安全报告》中均提出增强国家韧性，强调建设一个安全韧性的国家，使整个国家具有预防、保护、响应和恢复能力。英国制定了国家韧性计划，由首相担任部长级韧性小组组长，旨在提高英国遭受突发紧急情况时的应对和恢复能力。澳大利亚在 2011 年实施了《灾害韧性国家战略》，旨在提高民众应对野火、洪涝、暴风等灾害的能力。我国在 2013 年发布了《国家适应气候变化战略》，主要目标在于增强我国的适应能力，落实基础设施、农业、水资源等重点任务，形成适应区域格局等。
在城市层面，2013 年纽约市政府发布了《一个更强大更具韧性的纽约》（A Stronger, More Re⁃silient New York），面向气候变化韧性，受到了国际范围的关注，内容涉及基础设施和建筑、经济恢复、社区准备和响应、环境保护和恢复、社区重建和韧性等方面的规划。荷兰鹿特丹发布的《鹿特丹气候防护规划》着眼于水，致力于使鹿特丹成为水管理创新型城市，该规划分为洪水管理、可达性、适应性建筑、城市水系统和城市气候 5 个主题，每个主题下设时间节点明确的行动计划，以加强鹿特丹的空间适应性、社会适应性、提升创新性管理的能力。英国伦敦在应对气候变化领域发布了《管理风险和增强韧性》的规划，该规划分析了伦敦当前面临的风险，重点从医疗和社会保障服务、生态系统服务、经济和基础设施等方面提高城市韧性水平，其中绿化行动相应于城市“灰色基础设施”，提出了“绿色基础设施”的概念。美国芝加哥也提出了“芝加哥气候行动计划”，该计划以减少温室气体排放为核心目标，成立“芝加哥气候行动计划工作小组”，对建筑、清洁与可再生能源、交通、废物和工业污染、适应策略几个领域提出了应对策略。英国自然环境研究理事会、英国经济社会研究理事会与中国国家自然科学基金委员会共同设立“ 中国地震带自然灾害恢复力研究”合作基金项目，旨在推动地带山区防灾减灾的科研项目。
总结国内外安全韧性城市代表性理论和论述，本研究将安全韧性城市的概念表述为：安全韧性城市系指城市自身能够有效应对来自外部与内部的对其经济社会、技术系统和基础设施的冲击和压力，能在遭受重大灾害后维持城市的基本功能、结构和系统，并能在灾后迅速恢复、进行适应性调整、可持续发展的城市。安全韧性城市可以减少公众的伤亡损失，维护社会的安全稳定。
二、构建“安全韧性城市”的理论模型
在安全韧性领域开展研究时，需要构建能体现安全韧性城市基础要素的理论模型。本文拟将公共安全三角形理论和城市安全系统理论应用于安全韧性城市研究领域，结合安全韧性城市领域研究特点和趋势，以应对、恢复、适应的安全韧性城市关键特征作为响应过程联结各条边，构建形成城市安全韧性三角形模型。
（一）公共安全三角形理论模型
公共安全三角形理论是公共安全学科具有共识性的基础理论，该理论建立了以突发事件、承灾载体、应急管理作为三条边，以物质、能量、信息为灾害要素作为联结三条边节点的分析模型，揭示了公共安全科学的基础要素[29]，如图1。
图1 公共安全三角形理论模型
纵观突发事件从发生、发展到造成灾害作用直至采取应急措施的全过程，可以发现突发事件及其应对中存在三条主线，也可以把它们称为公共安全科学的三个主体：其一是灾害事故本身，称之为“突发事件”；其二是突发事件作用的对象，称之为“承灾载体”；其三是采取应对措施的过程，称之为“应急管理”。突发事件、承灾载体、应急管理三者构成了一个三角形的闭环框架。
公共安全问题需要研究突发事件从孕育、发生、发展到突变的演化规律，及其产生的能量、物质和信息等风险作用的类型、强度及时空特性；研究承灾载体在突发事件作用下和自身演化过程的状态及变化，可能产生的本体和（或）功能破坏，以及可能发生的次生、衍生事件；还需要研究在上述过程中如何施加人为干预，从而预防或减少突发事件的发生，弱化其作用；增强承灾载体的抵御能力，阻断次生事件的链生，减少损失；避免应急不当可能造成的突发事件的再生、承灾载体的破坏以及代价过度。而进一步地深入探寻，还发现在突发事件及其应对的三角形框架中还存在三个关键因素——物质、能量、信息，称之为“灾害要素”。
（二）城市安全系统理论模型
城市安全系统理论是研究突发事件导致城市系统损害的机理与规律，研究提升城市系统抵御灾害事故的技术与方法的科学。图2是城市安全系统理论模型。人、物与运行系统是组成城市的三要素，灾害事故是由城市外部因素和城市内部因素引起的，当灾害事故发生时，与城市三要素相互影响、相互作用，会形成连锁放大效应，从而损害城市三要素，造成人员伤亡、本体破坏和功能损失。故此，为保障城市安全，需要从多个维度构建城市安全保障体系，提升城市治理能力现代化水平。
图2 城市安全系统理论模型
城市发展进程中会经历规划、建设、运行、更新等各个阶段，各个阶段可能相继出现，也可能并存，其中面临的城市安全问题复杂多样，亟待深入剖析城市规划、建设、运行、更新等各个发展阶段的城市安全问题和特征规律，建立相应的科技支撑体系，实现城市全生命周期的安全保障。
基于城市安全与系统理论，从城市发展的全生命周期出发，构建城市发展全周期安全保障体系。首先，需要通过分析突发事件受灾机理、事件链，形成突发事件评估模型，并在此基础上开展脆弱性分析与抗灾能力评价。从规划、建设、运行、更新四个阶段开展安全保障建设。其次，需要开展城市安全规划，包括设置避难场所、保障救援物资、优化救援力量等措施；开展建设施工过程安全保障工作，包括开展施工监测、加强安全管理、重视脆弱防护等措施；开展运行过程安全保障，包括业务持续性管理、结合物联网技术开展城市健康监测等措施；开展城市更新阶段安全保障，包括城市建筑更新、基础设施更新、城中村改造安全管理等措施。最后，还需要提升多部门协同、多场所对应、多灾种耦合、大规模疏散的应急现场综合处置能力（见图 3）。
图 3 城市发展全周期安全保障体系
（三）城市安全韧性的理论模型框架：关键特征与响应过程
结合安全韧性的特点，可以发现城市安全韧性存在三项关键特征：应对、恢复、适应。这三项关键特征既是安全韧性城市面对突发事件的行为模式，又是对突发事件进行管理的过程。将这三项关键特征作为响应过程，可以有机联结突发事件、承灾载体、应急管理，通过预防准备、监测预警、应急处置、恢复重建、适应学习等 韧性城市应灾过程，形成多灾种综合应对、主动智能风险防控网络、多部门领域深度协同的全方位、立体化城市安全韧性的理论模型框架（见图 4)。
城市安全韧性的关键特征与响应过程可以通过城市系统功能曲线来表征，在城市面临突发事件等冲击时，城市系统功能将会遭到破坏曲线下降，城市将会采取各种应对措施，城市系统功能逐渐恢复。预先采取灾前措施，可提升应对能力，有效减少城市系统功能损失；预先采取灾后适应措施，可提升恢复能力，有效加快城市系统功能恢复时间；通过以上措施，使城市 “韧性三角形 ”面积最小，从而最小化城市系统受到的破坏，减少城市系统功能损失。
图4 城市安全韧性的理论模型框架：关键特征—响应过程
（一）基于现有“安全韧性城市 ”构建案例的 路径探索
1. 建立安全韧性城市评价方法与标准
建立安全韧性城市的评价指标体系，对城市韧性进行评价，一方面可以深入了解城市的安全状况，为推进创建安全韧性城市工作的持续改进提供有效管理工具和评价依据；另一方面通过评价指标体系的对比分析，找出城市运行过程中潜在的各种不利因素，及时发现和掌握创建安全韧性城市工作的不足和薄弱环节，识别城市系统中存在的薄弱区域和可能导致事故发生的条件，针对这些区域和条件，采取针对性改进措施，提升城市安全水平。
基于公共安全三角形理论、城市安全系统理论、城市安全韧性三角形模型等理论模型，结合我国城市安全管理与建设的实际，以及各国和国际组织安全韧性城市建设相关规范性文件，本研究形成了包含 3 项一级指标、11项二级指标与71项三级指标的多维度、多层次安全韧性城市评价指标体系。将城市设施安全韧性、城市人员安全韧性、城市管理安全韧性3 个评价维度作为3 项一级指标。在此基础上，对每项一级指标的评价要素进行分析，提炼安全韧性城市评价体系的二级指标（见图 5），具体如下：
从设施角度开展安全韧性评价时，应考虑对于城市功能有重要影响的基础设施，包括建筑工程、交通设施、生命线工程设施、工业企业，此外，还应关注对应急状态下城市功能连续性有重要影响的监测预警设施和应急保障设施。
人员既是须首要保护的对象，又是应对过程能动主体，故对人员安全韧性进行评价时，应对人员的脆弱性和能动性等方面进行分析，下设二级指标包括人口基本属性、社会参与准备、安全感与安全文化。城市管理的安全韧性覆盖顶层设计、应急过程、管理成效、保障措施等方面的内容，其下设二级指标包括管理体系建设、预防与响应、风险控制水平、支撑保障投入。 围绕安全韧性城市关键特征，突出城市应对、恢复、适应能力，结合数据可获取性、权威性，提出 71 项三级指标，作为用于开展安全韧性城市评价的具体指标。
图5 安全韧性城市评价指标体系（一、二级指标）
在安全韧性城市评价指标体系的基础上，当前相关部门已制定形成了我国首部安全韧性城市国家标准《安全韧性城市评价指南》（GB/T40947-2021），该标准框架包括安全韧性城市评价目的和原则、评价内容和指标、评价方式和过程等，可用于各级政府及其相关管理部门、第三方机构开展的安全韧性城市评价活动。该标准于 2022 年5 月开始实施，为我国城市韧性评价与提升工作提供了方法和标准化工具。
2. 推进城市生命线韧性提升
城市生命线是保证城市居民生活正常运转最重要的基础设施，任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。大多数城市的“生命线 ” 缺乏自我保障能力，抗灾应变能力脆弱。据调查，城市生命线灾害日趋频繁，仅地下管线事故每年就数以千计，平均每天5.6 起，全国燃气事故平均每年900 起，路面坍塌事故平均每年600多起。
为提升城市生命线韧性与安全保障水平，工程界已研发了城市生命线安全运行关键技术体系，实现了城市生命线运行风险的精准识别、科学预警和高效应对。城市生命线安全运行关键技术体系包括相邻地下空间燃气泄漏监测预警技术，基于水力模型的爆管分析、漏失监测及影响范围预测技术，多参数耦合分析的桥梁整 体模态监测技术，城市路面塌陷防治技术等。基于，创建了“场景牵引+机制创新+技术突破+产业培育 ”的“合肥模式”。据2023年2月底的调查，监测区域内事故发生率下降了 60%。
3. 在城市暴雨内涝防治中提升韧性能力
我国暴雨洪水集中、洪涝灾害频发，城市洪涝问题历来是一个非常突出的问题。近20 年，在全球气候变化和城市化进程加快背景下，“城市看海 ”现象连年发生，城市洪涝灾害问题日趋严重。2023 年 7 月 29 日至 8 月 2 日，北京市及周 边地区出现灾害性特大暴雨天气，并引发严重洪涝灾害。频发的极端暴雨洪涝灾害对城市安全韧性能力构成了巨大的考验。当前已经从如下四个方面，开展了旨在提升城市暴雨内涝防 治韧性能力的科技支撑研究。
一是开展城市降雨内涝积水全过程重现研究。基于地面和高层建筑物基础数据，对城市区域雨水管网与地表内涝积水情况进行了动态模拟分析，基于机器学习方法构建城市内涝快 速仿真模型，实现暴雨内涝时空特征量化快速分析。构建了城市区域暴雨内涝下的韧性预测方法。
二是构建了社区韧性压力测试技术的分析框架与标准。以暴雨内涝情景为例，提出了具体的情景构建方法，并在北京九棵树街道、东城区建国门街道以及顺义区胜利街道进行暴雨内涝情景下的韧性压力测试，为提升暴雨内涝下的社区韧性提供针对性的建议。
三是开展城市暴雨积水对城市道路交通影响的研究。
基于暴雨内涝下易涝点周边多路段交通流仿真建模，揭示了暴雨内涝对易涝点周边多路段交通流的综合影响，并对暴雨—内涝—交通堵塞灾害链进行风险评估。
四是开展城市暴雨下地铁积水与人员疏散研究 。通过对暴雨内涝下地铁积水过程开展实验与数值模拟，得到了地铁积水过程的定量分析方法，并已开展地下空间人员疏散关键影响 因素的相关研究。
（二）实施“城市强韧工程”，构建主体框架
需要实施“城市强韧工程”，构建安全韧性城市。可以从“科技—管理—文化”三个维度推进“城市强韧工程”，它们分别为科技强韧工程、管理强韧工程与文化强韧工程（见图 6）。
科技创新是城市安全保障的重要基础。如要对城市安全基础科学规律有更清晰的把握，须应用新技术手段研发技术装备以形成更有效的支撑。科技强韧工程推进基础研究、技术创新、装备研制、研发基地、产业发展“五位一体”，上中下游良性互动，全面提升安全韧性科技支撑能力。主要具体措施有：基础研究方面，加强 韧性城市理论研究，开展安全韧性评估、巨灾情景构建等方面的基础研究，大力加强城市韧性方面的高端人才培养和高端智库建设；技术创新方面，推动物联网、大数据、人工智能、5G、区块链、新材料和先进制造等新技术在安全韧性城市建设中的应用；装备研制方面，大力发展公共安全风险感知装备、减灾装备、救援装备的研发和应用；研发基地方面，联合高校、科研院所，按照新型研发机构的体制机制，组建城市韧性研究机构，打造城市安全韧性研究领域战略科技力量；产业发展方面，大力发展软件开发、智能制造、安全装备、物联网等关联产业，打造公共安全科技服务基地和公共安全产业集群等。
图6 “科技—管理—文化”三足鼎立支撑城市韧性提升
管理提升是城市安全保障的重要手段。科学有效的城市安全管理可以更好地应对突发事件风险。管理强韧工程包括韧性城市体制、机制、法制创新工程，城市生命线系统风险监测预警工程，建筑消防社会化服务工程，地震、洪涝等自然灾害防治工程以及基层韧性能力增强工程等。城市生命线系统风险监测预警工程以透彻感知风险，实现城市生命线运行安全风险可防可控为目标，涵盖燃气、桥梁、供水、排水、热力、电力、电梯、通信、轨道交通、综合管廊、输油管线等生命线系统，建立城市生命线监测物联网+服务体系，实现整体监测、实时感知、早期预警和高效应对。建筑消防社会化服务工程主要面向高层超高层建筑、消防重点单位、九小场所、物流仓储仓库、集贸市场等建筑，建设远程火灾监测预警系统以及构建“技术+标准+管理”的消防安全服务体系，实现对建筑火灾风险的早发现、早预警、早研判、早处置。地震、洪涝等自然灾害防治工程主要致力于加强综合防灾、减灾 、抗灾 、救灾能力和应急体系建设，全面提升城市抵御自然灾害的综合防范能力。基层韧性能力增强工程的主要目标是构建政府引导、社会协同、公众参与、市场调节的基层公共安全风险治理模式，以及建设社区一体化网格，构建社会治理体系最末梢的执行能力，夯实基层公共安全风险治理能力，实现人民群众参与、共建共享共治的新格局。
文化培育是城市安全保障的重要方式。文化强韧工程的主要措施包括建设基层微型应急服务站，增强应急救援“最后一公里”的力量；建设安全文化博物馆以及构建安全文化教育体系；全方位增强民众安全意识、掌握安全相关科学知识和技能，提升全民安全素质，形成人人“要安全、讲安全、懂安全、会安全 ”的局面。
构建安全韧性城市是保障城市安全的重要举措，对提升城市应对突发事件的能力、保障城市系统安全稳定运行具有十分重要的意义。作为一项仍处于不断发展中的理念，韧性概念的内涵和外延仍然在不断发展深化。“安全韧性城 市 ”已成为国内外城市安全和发展的重要理念，它也在不断发展深化之中。
本文梳理了国内外韧性和韧性城市的概念、代表性理论和论述，提出了公共安全三角形理论、城市安全系统理论、安全韧性城市概念与模型等基础理论与模型，给出了构建安全韧性城市的具体路径方法，并介绍了安全韧性城市评价指标体系与标准、城市生命线与暴雨内涝防治韧性能力提升等安全韧性城市构建典型案例，为安全韧性城市的建设提供了理论基础与实践指导。当前我国的安全韧性城市建设正处于起步阶段，未来还需要进一步探索具有中国特色的安全韧性城市构建理论与发展路径，为统筹发展和安全提供坚实的保障。
（作者简介：黄弘, 男，清华大学安全科学学院教授、博士生导师；范维澄，男，中国工程院院士，清华大学公共安全研究院院长、教授。）
