关于北京市森林火灾防控的建议

全国森林火灾总体形势严峻，森林火灾频繁发生，造成人民生命财产损失巨大。2019年3月14日下午15时35分许，山西沁源县沁河镇南石村发生一起森林火灾。下午17时许，在扑救过程中，因风向突变，7名森林防火队员被困火场，经搜救被送往沁源县人民医院全力抢救，其中1名轻伤，6名抢救无效，不幸牺牲。2019年3月30日，四川省凉山州木里县境内发生森林火灾，在扑救过程中，受风力风向突变影响，突发林火爆燃，造成27名森林防火人员和3名地方干部群众牺牲。

北京市森林火灾现状

北京市总面积约164万公顷，森林覆盖率为43%，主要分布在7个山地为主的区，而山区面积为102万公顷，占全市面积的62%。

2019年3月30日中午，北京密云区东邵渠镇高各庄村发生山火，由于风势较大，火情迅速蔓延到平谷。各方救援队伍连夜奋战进行扑救。经过昼夜奋战，30日15时30分，密云区域明火先扑灭；22时30分，平谷区域外线明火基本控制；31日凌晨4时开始，对平谷区域山火发起集中扑救。截止到31日上午10时15分，平谷区域明火已全部扑灭，没有造成人员伤亡。据公安机关调查，起火原因初步查明，村民郑某等6人在密云区东邵渠镇高各庄村一林地内修理水管时，不慎将水管下方土坑内杂草点燃引发山火。郑某等6人已被公安机关控制。2019年6月24日13时26分，平谷区森林防火指挥中心通过森林防火预警监测系统发现，金海湖镇洙水村南有火情。平谷区已启动应急响应机制，平谷区应急管理局、园林、消防、公安、属地政府等部门300余人迅速到位，开展灭火工作。据了解，起火原因为一村民燎荒引起。当事人已被控制。平谷区和密云区乃至京津冀地区山水相连，一旦发生森林火灾，很容易蔓延到周边地区。

1.北京市森林火灾特点

一是防火期时间长。《北京市森林防火办法》规定，从每年11月1日至次年5月31日为森林防火期，共7个月。由于近年来夏秋季节经常出现持续高温天气，森林火灾时有发生，各级森林防火机构已经形成全年防火意识。二是高火险天气多。特别是在春季，降雨偏少，气温偏高，干燥多风，森林火险等级连续偏高。三是火源众多管控难。本市人口密度大，春游踏青、项目施工、农事生产等进山入林活动用火频繁，管控难度很大。四是环境复杂扑救危险。山区面积占62％，山势陡峭，地形复杂，植被茂盛，扑救森林火灾工作危险很大。五是区位特殊影响大。北京作为首都，一旦发生森林火灾，造成的环境影响很大，政治影响更大。六是争创一流要求高。建设国际一流的和谐之都，需要创造良好的自然生态环境，必须高标准严要求。

2.北京森林火灾风险源

森林火灾发生必要条件，归纳为三种高危风险：一是不利气象条件。受全球气候变暖影响，北京春季少雨，夏季高温，雷电天气较多，容易发生森林火灾。二是森林植物丰厚。全市林地面积百余万公顷，特别是偏远山区林木生长茂盛，全面禁烧后可燃物大量积累，具备了发生重大森林火灾的条件。三是火源繁多难控。根据多年来火因统计，99.74%的森林火灾为人为野外用火引发，其中，烧荒和吸烟两项占总数66%，这是林区违章用火最突出的问题。由于各种矛盾引发的人为纵火28起，占8.3%，它们多发生在偏僻地区，隐蔽性强，不易发现，扑救难度大，损失较为严重。 另外，上坟烧纸、燃放烟花爆竹、小孩玩火、野外烧烤、熏獾、部队打靶、爆破等各种用火，也属于火情频发的因素。人为违章野外用火风险最高，供电设备、车辆事故等易发，垃圾自燃、雷击起火现象也有发生。

北京市自2019年3月以来，已发生森林火情13起，所幸未造成人员伤亡。正值2019年70周年国庆大阅兵之际，重大活动保障任务繁重，北京市政府需要重点关注和做好森林火灾的预防工作。建议北京市政府相关部门应正视森林火灾治理存在的相关问题，应重视森林防火的预案及实时应急演练工作，积极做好应对措施。

存在问题

森林防火工作在人员、设备、监测、机制等方面存在着诸多问题。

群众防火意识薄弱 专业救援力量需加强

民众森林防火认识不足

森林防火知识宣传弱，民众森林防火意识差。

2）北京市森林消防力量薄弱

北京市有139支森林消防队伍，消防队员约3500人，专业队伍布局不够合理，近五分之一的队伍到达辖区最远着火点需要1个小时以上，不符合接警后30分钟到达指定地点的要求。队员平均文化程度较低，人员老龄化严重（平均年龄在40岁以上），专业指挥和信息化人员短缺。现代化程度低，除市属森林防火队外，各区专业队伍的装备仅能扑救低强度初发森林火灾，火灾自救和扑火能力严重不足。山区管理员护林员、巡查员及生态管理员不稳定，待遇低，技能不专业，缺乏专业知识。

体制机制不健全 救援人员缺乏保障

林场厂长兼任森林防火队长，森林防火队员无编制且保险机制不健全，森林防火队伍的编制及保险机制需要法律法规明确规定。

各级救援不协调 医疗保障不完善

1）不能建立高效部门协同救援机制，有效缩短救援时间，保障救援效率。

2）森林火灾扑灭现场，医疗人员明显不足，难以做到受伤人员及时有效医治。

灭火物资及灭火设备匮乏 信息传递受阻

1）灭火物资及灭火设备比较落后，如火灾扑救单兵装备落后，运输车辆少，运兵车和运输车混用情况多（灭火弹和人同时运输易引起爆炸）。特种装备需要加强，如密云平谷火灾中暴露的火场西北线的沟塘火和悬崖火因地形原因非常难清理问题，如果协调调度北京地区航空护林站组织直升机组织吊桶灭火，发挥特种装备优势作用，就能为高效灭火提供有效支撑。而且存在灭火设备的通信模式不统一，通信信号传递不顺畅的问题。

2）缺乏航空灭火设备。

索降中队尚未形成航空护林任务的战斗力，森林火灾航空救援方面工作还处于空白状态。无直升机等飞行器，自有设施欠缺。

原有监测系统落后 难以及时发现火情

1）原有监测手段及监测技术落后，标准不统一。初火发生后，难以及时发现火情，很难第一时间扑灭。火灾死灰复燃情况屡有发生，造成严重损失。

2）缺乏先进的手段对林区环境进行监测，对人的不规范行为进行识别，及早发现火灾隐患。

工作机制不完善 职能划分不清晰

森林防火工作，存在着职能划分不清，应急响应机制不健全，现场指挥调度难的情况，如现场找不到指挥部位置。难以有效做好森林防火工作。需要健全应急指挥机制。如3.30密云火灾中暴露的问题

联合指挥存在短板

密云灭火行动中，当火势蔓延至平谷时，密云和平谷两区未及时有效建立跨区域联合指挥机制，导致处置灭火行动时出现指挥力量欠缺、扑救力量到位慢等现象。京津冀地势相连，如火势蔓延，北京森林火灾很容易波及津冀交界地区，但京津冀地区信息沟通不及时，交界地区的扑救山火工作难度较大。京津冀三地缺乏有效的森林防火合作机制。

力量整合还有差距

看守清理是整个灭火行动的关键环节，清理不彻底，很可能发生死灰复燃，此次灭火行动中，火场西北方向出现火场复燃，主要原因为看守时力量不到位，责任不明确，组织不严密所致。

通联机制亟待建立

灭火行动涉及单位多、指挥难度大，组织指挥上，有效建立统一指挥、上下联动的互联互通和信息共享机制，实现通信一张网，指挥无死角，实现联指了解火场动态，指挥力量行动高效运行。

工作任务分工有待完善

目前的工作任务职责划分如下：

防救分开 —— 市园林绿化局负责“防”，市应急管理局负责“救”

合作预警 —— 市园林绿化局配合市应急管理局开展森林火灾监测预警

队伍划转 —— 市园林绿化局直属森林防火队划转至市应急管理局

信息共享 —— 原森林火灾应急值守指挥平台保留在园林绿化局，与市应急指挥中心共享信息，保持数据同步更新

接警平台 —— 12119接警平台转至市消防救援局

但是，森林火灾“防”和“灭”是完全分开的，并涉及两个平等部门，长时间运行，工作衔接易出现问题。

建议

1.做好森林防火专家智库建设

森林防火工作是一项艰巨的工作，这一领域比较专，技术性强。要想做好森林防火工作，必须要组建一支森林防火专家队伍，作为智库基地建设的一个分支，专门负责研究森林防火方面的工作，研究森林防火应急预案制度；指导开展森林防火综合风险评估；研究森林防火技术，并将先进技术传授给森林防火队伍；定期为上级部门提供建议专报。

2.建设专业人才队伍 保障专业救援

1）对山区管理员、护林员、巡查员及生态管理员进行专业森林防火知识培训，使其提升防火灭火技能，争取达到专业化队伍水平。

2）市区两级森林防火应急指挥部办公室要定期修订和完善森林火灾处置预案，定期组织专业性综合应急演练。演练内容包括：准备工作、实施过程和总结提高三个阶段。通过应急队伍演练培训，熟悉应急指挥的决策、协调和处置程序，检验预案的可行性，不断改进和丰富应急预案内容。普遍提升应急处置能力。

3）火灾扑灭现场，加强专业医疗设备及医疗人员的投入，要做到受伤人员有效医治。避免人员的再次伤亡。

4）解决森林防火队员的编制，加大人员工资及保险投入，使其有保障，解决后顾之忧。

3.加大周边宣传力度，提高群众防火意识

1）加强宣传教育，弥补盲区和死角，联合林区所在地政府相关部门，充分利用电视、广播、微信公众号等手段进行森林防火宣传教育，对林区周边居民做好森林防火知识普及，使民众具有森林防火意识。

2）重大节日及寒暑假前期密集宣传森林防火重要性，必要时可在各乡、镇、村、街道、学校等开展讲座，发放防火预警材料，提高群众防火意识。

3）全面宣传防火知识，除需注意常规明显火源外，对非常规火源也要提高重视，如凸透镜原理引发火灾、易燃物品未及时清理引发火灾等也要加强宣传教育。

4.明确市区各部门片区及责任 统一开展协调联动救援工作

1）完善组织机构，明确各方责任，落实梯级责任。

明确北京市应急管理局、北京市园林绿化局等部门的职能分工，明确“防和灭”相互衔接的规定与要求。严格执行森林火灾分级负责制，及时高效处理各级火灾。组织协调较大森林火灾应急救援工作。

2）夯实各级部门责任，分区划片落实管理。

明确各部门片区及责任，分区划片管理应用到实际中。

完善森林防火工作机制

做出一套完整的北京市森林防火应急响应预案，综合协调应急预案衔接工作，出现火情迅速成立应急指挥中心，确定应急指挥部总指挥及副总指挥，由指挥部统一调动各方力量进行灭火救援工作。

区级层面森防工作

顶层设计上，修订区级森林火灾应急预案，做好与市总体预案和市森林火灾应急预案的衔接。尽快理顺森林火灾应急机制，明确区级各部门职责，建立与市级森林消防队伍、森林消防局机动支队、相邻行政区森林消防队、驻区部队、民兵队伍以及群众之间的监测、预警、响应联动机制。注重“平战结合”，梳理区应急委和区森防指的职责关系，提高森林防灭火日常工作和应急处置效率。

队伍建设上，按照《北京市专业森林消防队建设标准》进一步增强区级和乡镇级队伍建设，提高队伍战斗力。将区级队伍划转至应急管理部门，增强统一指挥、专业扑救的能力。通过系统化培训，提高队伍第一时间响应能力，真正实现“打早、打小、打了”的火灾扑救目标。

责任落实上，落实区级队伍人员培训、装备补充、设施建设的责任。增强应急预案的演练。落实区森防部门对初期和小规模森林火灾的先期处置和信息报送责任。切实履行区森防办的职责。

京津冀森林火灾联合防控一体化

协调三地省市县森林防火机构，联合建立京津冀森林防火联勤指挥部，统筹负责森林防火相关组织协调，完善三地森林防火信息共享、联防联控、应急扑救等机制。同时，在密云等7个山区县及毗邻地区，重点建设专业森林消防大队，联合开展京津冀地区护林巡航工作。三地打造森林防火示范区，建设高精尖灭火专业队伍，做好森林火灾综合防控一体化。

5.完善森林救火设备 保障森林救援效率

1）加强通信设备投入，保障通信指挥通畅。

2）设置专项资金支持，加大运输车辆投入，多设物资补充点，保障灭火工作的有序进行。

3）保证通信设备及网络畅通。

采用无线电台、手机、有线电话结合方式，确保信息通信指挥畅通，加强对通信设施的检查，确保通信高效。

4）做好应急物资储备

充分保障指挥车、运兵车、运输车、城市消防水车、专业消防水车 、灭火弹、灭火机、水枪、水泵等车辆及各种扑火设备的有效运转。

5）建立航空北京市森林航空消防体系

航空应急救援在应对自然灾害和突发事件中地位重要、作用突出，很有必要组建我市航空应急救援队，为提升首都地区应急救援工作质量奠定坚实的组织基础。

北京市航空护林站建设层面，依托北方航空护林总站，建设北京自己的航空护林站，扩大直升机索降中队编制，加强航空护林站森林航空指挥人员、观察人员的训练，形成空地一体化的作战实力。

森林航空灭火救援能力建设层面， 通过购买社会化服务的方式，统一租赁直升机和无人机，确定航空训练基地，完善日常巡航、航空救援、物资运输、力量投放、视频采集、地形林相测绘、中继通讯等航空预警和应急救援手段。

森林航空训练巡护处置机制层面， 积极协调部队开放低空领域，确定直升机和无人机日常训练和应急灭火的航线审批流程，满足平时航空救援训练和森林火灾救援起飞需要。

6.提升林区监测系统 高效控制火灾发生

1）建设进山口卡口系统

在进山口设置卡口系统，对上山人员进行检查，不允许打火机等进入林区，杜绝火源。

2）原有视频系统升级

在原有视频系统基础上，对原系统进行升级，新增人脸识别、行为分析等视频分析技术，实现捕捉特定人群、周界防范、人群行为分析等功能，规避重点盯防人群上山、林区抽烟、越界进入等林区重点隐患行为。

3）建立人员防控系统

对人员分类建档，对重点人群重点防控，如有犯罪记录，有精神病史，有吸烟习惯，有其他相关不良记录的（违法野外烧烤，野炊，违规烧荒），重点关注，随时掌握其动向。

4）和网格化系统、雪亮系统的联动配合防范

对林区周边居民实行严格的网格化管理，实行人盯人策略，尽早消除森林防火隐患。视频监测系统接入区雪亮系统，尽早发现犯罪分子，消除森林防火隐患、配合公安执法。

7.建设森林防火预警平台   有效缩短火灾预警时间

1）做好北京市森林防火预警平台建设，前端布设烟感、温度、红外感应等传感器，采集烟、火、温度、湿度、人等数据。

2）使用先进的无人机设备，对林区进行24小时监测，实时掌握林区环境相关数据。

3）进行森林防火预警平台建设，运用视频监控技术、物联网技术、移动互联网技术、智能图像识别技术、人脸识别技术、生物特征识别技术等，通过安装在林区的视频监测站，人脸识别摄像机获取监控林区的实时红外、可见光等影像信息和路口行人及护林员的人脸身份信息，利用图像识别技术自动分析处理监控区域的火情，并将图像实时、清晰地传输到森林防火指挥中心。同时在林区安装火焰探测器、小气象监控站、可燃因子采集站、生物特征采集站等物联网监控设备，网格化监控林区防范火情发生，并实时获取林区的气象参数和环境数据，通过大数据分析，及早、及时、准确掌握森林火情，结合 GIS相关模型，实现林火监测预警、火情蔓延趋势分析、辅助决策、扑救指挥、灾后评估等功能。

北京森林防火监测预警平台

8.加强防火设施建设 控制火灾发生蔓延

1）新修和修复防火通道和防火隔离带。在森林覆盖率较高的林区，根据山形地势在山脊背阴面开挖防火隔离带，并与防火道路建设结合，既能形成阻隔，又保障快速扑救的目的。

2）考虑树种问题，易燃树种与难燃树种进行区域间种，起到防火阻隔的作用。

3）在高山上根据地形地貌修建隔水坝、蓄水池，丰雨季节蓄水，枯水季节抗旱灭火。