智库专家说丨系统推进城市基础设施韧性建设

作者：朱伟 李芳来源：《前线》2023年10月刊

基础设施是保障城市安全运行的重要基础，韧性建设是提升城市基础设施安全水平的关键。党的二十大明确指出：“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出：“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。”2021年，北京市印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，确定了北京加强基础设施韧性建设的具体目标。

北京作为国际化大都市，人口规模庞大，水、电、气、热等各类城市基础设施负荷压力日益增大。城市基础设施一旦受损，将严重影响社会运行秩序和经济发展。近年来，受全球极端天气事件影响，北京多次遭遇强降雨，洪涝灾害和地质灾害时有发生，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性不断增加，城市基础设施面临较大考验。面对城市化和非常规重大自然灾害带来的挑战，如何保障城市运行功能，提升基础设施的抵抗力、适应力和恢复力，有效化解和抵御灾害冲击，增强城市韧性，是城市管理决策者和应急管理学界共同关注的重点议题。

推进城市基础设施韧性建设的必要性和紧迫性

习近平总书记多次强调：“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。”北京具有特殊功能定位，人口和生产要素高度聚集，生活空间与承灾体高度关联，城市基础设施韧性建设牵一发而动全身。因此，必须牢牢将安全思维贯穿于城市基础设施韧性建设的全过程。

加强城市基础设施韧性建设是落实总体国家安全观的发展要求。基础设施是城市生命线系统、交通动脉系统、防灾减灾系统的重要物理承载体，是城市安全和发展的物质保障。城市基础设施安全关乎经济安全、社会安全、生态安全，是国家安全的重要组成部分。加强基础设施韧性建设，必须遵循系统思维和方法，落实“大安全”理念，阻断不同领域风险转化和交叉感染。坚持以总体国家安全观为统领，统筹基础设施规划设计、空间布局和工程韧性，推进灾害防御工程建设和海绵城市建设。

加强城市基础设施韧性建设是坚持“以人民为中心”发展思想的内在要求。党的二十大提出打造宜居城市和韧性城市。习近平总书记指出要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群众幸福生活的基础。超大城市在推动经济社会发展的过程中发挥着举足轻重的作用。但随着人口和经济活动聚集程度的提高，城市发生安全风险的概率也在增加，各类自然灾害和突发公共事件随时都可能威胁人们健康和安全。加强基础设施韧性建设，是将人民的安全需求与城市发展融为一体，以一种更精细的方式建立高质量的基础设施韧性体系，要求抗震救灾、防洪排涝、地质灾害防治、生态修复等重点防灾减灾安全体系更加符合人们安全需求。

推进城市基础设施韧性建设的他山之石

当前，北京市基础设施韧性能力与防灾抗灾减灾需求还有一定差距。部分地区仍有老旧危房，其抗震能力较差；城市防洪排涝设施、蓄滞洪区设计标准有限，难以对抗自然灾害；森林防火设施相对滞后，应急避难场所建设明显不足。国外对韧性城市的研究和建设起步较早，各国主要城市积累了丰富的实践经验。为适应全球灾害发展变化、抵御重大灾害冲击，世界各国从基础设施的抵抗力、适应力和恢复力方面，提出了不同方案。在组织先行、规划引领、硬软结合、分散布局、技术支撑、应急体系等方面，探索和积累了许多可供学习借鉴的做法。

2008年，荷兰鹿特丹制定《鹿特丹气候防护计划》，重点在洪水管理、适应性建筑和城市水系统等方面开展研究。鹿特丹提出给水空间规划，一方面修建拦海大坝抵御海水侵袭，另一方面实施还地于河建设，拓宽河道空间防止洪水外溢。同时，基于自然解决方案和技术创新，为城市建筑所有者和使用者提供韧性建设的选择方案，如以不同颜色将建筑屋顶功能区分为植被覆盖、调蓄雨水、可持续能源和可积极使用四种，这样可以因地制宜，有效缓解雨水、洪水灾害带来的冲击，提升城市基础设施的适应力和抵抗力。2013年，鹿特丹发布了《鹿特丹适应气候变化规划》，对洪涝灾害、极端降雨风险分别提出了对应的适应措施。该规划提出优化风暴潮屏障、改造公共区域的适应性、转移核心基础设施等措施，最大限度提升防洪能力。

2019年，新西兰《国家灾害韧性战略》强调提高国家韧性能力，通过风险管理、灾害有效应对和从突发事件中恢复、不同阶段加强投入形成合力，达到促进和增强社区韧性的目的。在国家韧性框架下《惠灵顿韧性战略》则对基础设施韧性建设提出了具体目标和实现方式，要求各级决策者通过增强政府规制、重新审视城市生命线等方式，对城市韧性目标进行可持续评估，注重实现适应性、恢复性的目标，如提供干燥和安全的住房、加大应急水资源储备，提高能源运输的灵活性等。2022年8月，新西兰出台了首部国家气候适应规划，目标是降低对气候变化影响的脆弱性，增强适应能力。同时，提出明确的工作计划，包括提供最新气候预测数据的访问权限、设计和开发风险、韧性和气候适应信息门户、发布关于新西兰气候变化成本和韧性投资的工作计划等。

2020年，英国伦敦出台《伦敦城市韧性战略》，以系统性评估气候变化带来的影响为出发点，提出韧性的人、韧性的场所和韧性的过程三个维度的行动计划，以解决城市韧性问题。该战略尤其强调科学管理场所韧性这一概念，打造更韧性的基础设施内容，不仅包括设计水循环系统、加强空间规划、规范基础设施韧性，提升新建建筑安全标准，也包括加强数据虚拟空间利用。该战略还倡导适应性治理模式，实施城市基础设施清查行动，用数据支持方法在伦敦范围内开展韧性评估，以便作出适应性决策。

尽管各国关注的灾害类型有所不同，但在韧性建设上均追求抵御、适应和恢复全过程目标的实现，以提升基础设施防灾抗灾减灾能力。他们采取政府战略规划、优化空间布局、整合功能、韧性评估以及技术创新等做法，为北京探索基础设施韧性建设带来诸多启示。

探索推进城市基础设施韧性建设的北京路径

北京市围绕“四个中心”战略定位和“建设国际一流的和谐宜居之都”目标的安全需求，从战略规划、空间布局、机制创新、实施标准、技术赋能等方面持续发力，在基础设施韧性建设方面进行创新性实践，积累了宝贵经验，探索了一条城市基础设施韧性建设的新路径。

规划引领，统筹推进，完善城市基础设施韧性建设的制度保障。将韧性理念融入城市规划编制与实践，是国内外城市推动韧性建设的共同经验。为了有效应对超大城市面临的内外部风险挑战，加强城市防灾减灾能力，北京市于2017年9月率先将强化和提高城市韧性的理念纳入《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。具体来讲，北京市从防震减灾领域入手，逐步建立起城市基层设施韧性建设的政策协同体系，先后发布《关于推进海绵城市建设的实施意见》《关于推进城市安全发展的实施意见》等文件，并于2021年10月出台《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，确立了涵盖空间韧性、工程韧性、管理韧性与社会韧性在内的整体性框架。

因地制宜，科学设计，优化城市基础设施韧性建设的空间布局。2017年12月，北京市组织专家以提高城市韧性度为出发点，编制完成了《北京韧性城市规划纲要研究》，明确北京韧性城市规划的目标，提出了规划体系和管理体制两方面的具体对策。在规划体系方面，进一步强调严控中心城人口和建筑规模，优化城市空间布局，推动基础设施韧性规划落实，增强冗余性、连通性和模块化设计。在管理体制方面进一步强调健全城市综合风险管理体系，构建多级联动的综合管理平台，提升应急响应能力，推广多元参与的社会共治模式，培养全民韧性意识。

坚持“让”“防”“避”的原则，优化城市硬件空间布局。在城市重要基础设施布局方面，要为防控高灾害风险“让”出空间；完善防灾分区、开敞空间，预留应急和留白用地，统筹布局公共安全设施，形成“防”的格局；建设立体疏散救援通道，强化大型体育场馆等公共建筑平战功能转换，推进综合型应急避难场所建设，做好“避”的准备。在划定战略留白用地的同时，通过设置规划人口服务保障系数，形成基础设施的冗余量预留。北京市在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地，并在分区规划数据库落图落位，预留应急基础设施接口，保持随时处于“冷启动”状态。

统分结合，防范风险，健全城市基础设施韧性建设的治理机制。在应急管理机构改革后，北京市应急管理局对标“全灾种、大应急”任务需求，逐步健全基础设施风险管理工作机制和标准体系。一方面，在体制机制上坚持统分结合，统筹构建北京市公共安全风险管理体系基本框架，印发《北京市公共安全风险管理总体实施指南》及城市关键基础设施等分指南。同时，注重强化风险分级分类防控，统筹指导有关部门探索抓好行业风险管理，指导各区建立公共安全风险管理机制，开展全面风险评估与更新。譬如，市住建委研发了北京市房屋建筑和市政基础设施工程质量风险分级管控平台，通州区编制了建筑施工、燃气、城市暴雨等9个公共安全风险管理专项指南等。另一方面，推动开展重要设施目标、重点区域综合风险评估与风险防控能力评查，完成水、电、气、热、通信、交通等9处重要设施任务的评查试点工作。此外，北京市通过政策试点这一政策工具，对提升基础设施韧性进行动态优化。北京市从2017年起开展城市安全风险评估（试点）工作，将风险辨识、评估、管控与应急资源整合、应急能力提升一体化推进。承担水、电、气、热、公共交通等城市安全运行的13家国有企业以及11家市属公园参与其中，重点清查安全风险源种类、数量和分布情况，并建立了相应管控机制。

瞄准国际，直面短板，健全城市基础设施韧性建设的标准体系。北京市按照世界城市定位，针对基础设施存在的短板，全面提升韧性建设标准，增强安全和抗灾能力。2021年11月，北京市发布《关于加快推进韧性城市建设指导意见》，提出到2025年，要基本形成韧性城市评价指标体系和标准体系。市规自委将韧性城市建设的规划控制及指导要求，纳入全市控制性详细规划编制技术标准与成果规范。切实把韧性城市引导要求融入城市规划建设管理中，着力提升城市安全水平。同年12月，《北京市规划和自然资源标准体系》正式颁布，其中设置了韧性城市专项，从城市系统和韧性管理两个维度出发，构建了12个方面83个绩效指标的韧性城市评价指标体系，包含城市轨道交通安全防范系统技术要求、铁路工程抗震设计规范、城市配电网规划设计导则、城市供热规划规范、城市基础设施工程人民防空防护设计标准等具体内容。

数智赋能，场景牵引，构筑城市基础设施韧性建设的监测预警体系。大数据、物联网等新兴技术的发展与运用，有助于持续提升灾害监测预警能力，为基础设施韧性建设提供了赋能工具。北京通州副中心以推进城市“一网统管”建设为基础，集成各领域各行业已建的监测预警系统及监控资源，完善城市安全监测感知预警体系，实现对燃气、供排水、热力、综合管廊等城市生命线安全风险的实时监测。怀柔区韧性城市综合运行监测中心作为推进韧性城市建设的重要应用场景，构建了地下燃气管网、非居民用户、居民家庭用户的全方位燃气监测预警体系，建立了“前端感知—风险定位—专业评估—预警联动”城市安全精细化治理的创新模式，为基础设施韧性管理、预警预报和辅助决策等提供了有力支撑。

（作者朱伟系北京市科学技术研究院科研处处长，城市系统工程研究所所长，北京市地下管线协会理事长，研究员；李芳系北京市科学技术研究院城市系统工程研究所副研究员）